Murat Düzgün | Belediyelerde Sayıştay Denetimi

ABC Kritik

Ülkemiz idari yapılanmasında belediyeler, kent sakinlerine hizmet verme noktasında, hizmet ihtiyaçlarının tespitinde ve bu hizmet ihtiyaçlarının hızlı ve etkin bir şekilde sunulmasında büyük önem taşımaktadır. Belediye yöneticileri seçim ile göreve gelip belediye kaynaklarını etkili ve verimli bir şekilde kent sakinlerinin mahalli müşterek ihtiyaçlarının giderilmesi için kullanırlar. Belediyelerin idari yapılanmaları, hizmet alanları, personel sayıları ve bütçe büyüklükleri incelendiğinde belediyelerin ülke ekonomisinin de etkili bir bileşeni olduğu görünmektedir.

5393 sayılı Belediye Kanunu 55. maddesi gereği belediyelerde iç ve dış denetim yapılır. Denetim, iş ve işlemlerin hukuka uygunluk, mali ve performans denetimini kapsar. İç ve dış denetim 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu hükümlerine göre yapılır. Ayrıca, belediyenin mali işlemler dışında kalan diğer idari işlemleri, hukuka uygunluk ve idarenin bütünlüğü açısından İçişleri Bakanlığı tarafından da denetlenir.

Bu çalışmamızda belediyelerde Sayıştay Başkanlığı tarafından gerçekleştirilen dış denetim hakkında bilgiler verilecek olup, belediyelerin dış denetimi süreci farklı mevzuat hükümleri çerçevesinde açıklanacaktır.

Anahtar Kelimeler: Dış Denetim, Sayıştay, Düzenlilik, Performans, Kamu Zararı

1. Belediyelerin İdari ve Mali Yapılanmamızdaki Önemi

Ülkemizde yerel yönetimler, Anayasanın 123. ve 127. maddelerinde düzenlenmiştir. Anayasanın 123. maddesinde; idarenin kuruluş ve görevleri ile bir bütün olduğu ve kanunla düzenleneceği, idarenin kuruluş ve görevlerinin merkezden yönetim ve yerinden yönetim esaslarına göre belirleneceği hüküm altına alınmıştır. 1982 Anayasasının 127. maddesi hükmüne göre ülkemizde yerel yönetimler il özel idaresi, belediye, köy yönetim birimlerinden oluşmaktadır.

5393 sayılı Belediye Kanunu’nda belediye; belde sakinlerinin mahalli müşterek nitelikteki ihtiyaçlarını karşılamak üzere kurulan ve karar organları seçmenler tarafından seçilerek oluşturulan, idari ve mali özerkliğe sahip kamu tüzel kişisini olarak tanımlanmaktadır. Belediyelerin karar organlarının seçimle işbaşına gelmesi ve idari ve mali özerkliğe sahip olmaları, belediyeleri diğer kamu kurumlarından ayıran temel özelliklerdendir. Bu özellikleri ile belediyeler kent sakinlerine birçok farklı alanda hizmet verme konunda geniş yetkilerde donatılmış durumdadır. Yine bu özellikleri ile belediyeler zaman zaman ülke siyasi konjonktürünün bile değişmesine sebep olmuşlardır.

Ülkemizde 2018 yıl sonu itibariyle farklı türlerde toplam 1.389 belediye bulunmaktadır. Yine 2018 yılında belediyelerin toplam harcamalarının merkezi yönetim bütçe kapsamında yer alan tüm kurumların harcamalarına oranı %16,4 olup, detaylı harcama bilgileri şu şekildedir.

2.Belediyelerin Kurumsal Yapıları

2.1. Belediyelerin Organları

5393 sayılı Belediye Kanunu’nda belediye organları; belediye meclisi, belediye encümeni ve belediye başkanı olarak sayılmıştır. Belediye organlarının her birinin oluşturulması, yetkileri, görevleri, sorumlulukları ve çalışma esasları yasalar ile belirlenmiştir.

Belediye başkanı, belediye idaresinin başı ve belediye tüzel kişiliğinin temsilcisidir. Belediye başkanı, ilgili kanunda gösterilen esas ve usullere göre seçilir. Belediye meclisi, belediyenin karar organıdır ve ilgili kanunda gösterilen esas ve usullere göre seçilmiş üyelerden oluşur. Belediye encümeni, belediye başkanının başkanlığında; il belediyelerinde ve nüfusu 100.000'in üzerindeki belediyelerde, belediye meclisinin her yıl kendi üyeleri arasından bir yıl için gizli oyla seçeceği üç üye, malî hizmetler birim amiri ve belediye başkanının birim amirleri arasından bir yıl için seçeceği iki üye olmak üzere yedi kişiden, diğer belediyelerde ise; belediye meclisinin her yıl kendi üyeleri arasından bir yıl için gizli oyla seçeceği iki üye, mali hizmetler birim amiri ve belediye başkanının birim amirleri arasından bir yıl için seçeceği bir üye olmak üzere beş kişiden oluşur, şeklinde tanımlanmıştır.

2.2. Belediyelerin Uymak Zorunda Olduğu Bazı Temel Yasal Düzenlemeler

Belediyelerin sunmuş oldukları hizmet çeşitliliği, görev ve sorumlulukları incelendiğinde çok geniş yasal düzenlemelere tabi olduğu görülmektedir. Bu yasal düzenlemelere uyulmaması ya da gerekliliklerinin usulüne uygun olarak yerine getirilmemesi durumunda gerek belediye üst yöneticileri gerek ise ilgili personeller adli, idari ve mali yaptırımlarla karşı karşıya kalabilmektedirler.

Belediyelerin mali ve idari iş ve işlemlerinde uymak zorunda olduğu temel bazı yasal düzenlemeler şunlardır.

• 5018 sayılı Kamu Yönetimi Kontrol Kanunu,

• 5393 sayılı Belediye Kanunu,

• 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu,

• 6085 sayılı Sayıştay Kanunu,

• 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu,

• 4735 sayılı Kamu İhale Sözleşmeleri Kanunu,

• 2286 sayılı Devlet İhale Kanunu,

• 213 sayılı Vergi Usul Kanunu,

• 6183 sayılı Amme Alacaklarının Tahsili Hakkında Kanun,

• 2664 sayılı Belediye Gelirleri Kanunu,

• 1319 sayılı Emlak Vergisi Kanunu,

• Kamu Zararlarının Tahsiline İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelik,

• Mahalli İdareler Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliği,

• Kamu İdarelerinde Stratejik Planlamaya İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelik,

• Kamu İdarelerince Hazırlanacak Performans Programları Hakkında Yönetmelik,

• Kamu İdarelerince Hazırlanacak Faaliyet Raporları Hakkında Yönetmelik,

• Taşınır Mal Yönetmeliği,

• İç Kontrol ve Ön Mali Kontrole İlişkin Usul ve Esaslar

3. Belediyelerde Sayıştay Denetimi

5393 sayılı Belediye Kanunu’nda belediyelerin denetimi; faaliyet ve işlemlerde hataların önlenmesine yardımcı olmak, çalışanların ve belediye teşkilatının gelişmesine, yönetim ve kontrol sistemlerinin geçerli, güvenilir ve tutarlı duruma gelmesine rehberlik etmek amacıyla; hizmetlerin süreç ve sonuçlarını mevzuata, önceden belirlenmiş amaç ve hedeflere, performans ölçütlerine ve kalite standartlarına göre tarafsız olarak analiz etmek, karşılaştırmak ve ölçmek; kanıtlara dayalı olarak değerlendirmek, elde edilen sonuçları rapor haline getirerek ilgililere duyurmak olarak açıklanmıştır.

Anayasal bir kurum olan Sayıştay, kamu idarelerinin hesaplarını denetlemekte ve hesap yargısı sıfatıyla bu idarelere ilişkin kesin hüküm niteliğinde karar vermektedir. 6085 sayılı Sayıştay Kanununda Sayıştay’ın görevleri sıralanmıştır.

Sayıştay;

a) Kamu idarelerinin mali faaliyet, karar ve işlemlerini hesap verme sorumluluğu çerçevesinde denetler ve sonuçları hakkında Türkiye Büyük Millet Meclisine doğru, yeterli, zamanlı bilgi ve raporlar sunar.

b) Genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin; gelir, gider ve mallarına ilişkin hesap ve işlemlerinin kanunlara ve diğer hukuki düzenlemelere uygun olup olmadığını denetler, sorumluların hesap ve işlemlerinden kamu zararına yol açan hususları kesin hükme bağlar.

c) Genel uygunluk bildirimini Türkiye Büyük Millet Meclisine sunar.

ç) Kanunlarla verilen inceleme, denetleme ve hükme bağlama işlerini yapar.

3.1. Denetiminin Amacı

6085 sayılı Sayıştay Kanununda belediyelerde yapılacak olan Sayıştay denetiminin amacı ve genel çerçevesi belirlenmiştir. Sayıştay denetçileri denetimlerini bu kanunda belirtilen esaslara ve denetim rehberlerine uygun olarak gerçekleştirirler. İlgili kanunda Sayıştay denetiminin amacı;

a) Bütçe hakkının gereği olarak kamu idarelerinin faaliyet sonuçları hakkında Türkiye Büyük Millet Meclisine ve kamuoyuna güvenilir ve yeterli bilgi sunulması,

b) Kamu mali yönetiminin hukuka uygun olarak yürütülmesi ve kamu kaynaklarının korunması,

c) Kamu idarelerinin performansının değerlendirilmesi,

ç) Hesap verme sorumluluğu ve mali saydamlığın yerleştirilmesi ve yaygınlaştırılması, şeklinde belirtilmiştir.

3.2. Denetim Türleri

Sayıştay Başkanlığı’nca planlanan denetim programı kapsamında belediyelerde düzenlilik ve performans denetimleri yapılır. Düzenlilik denetimi; belediyelerin gelir, gider ve malları ile bunlara ilişkin hesap ve işlemlerinin kanunlara ve diğer hukuki düzenlemelere uygun olup olmadığının tespiti, kamu idarelerinin mali rapor ve tablolarının, bunlara dayanak oluşturan ve ihtiyaç duyulan her türlü belgelerin değerlendirilerek, bunların güvenilirliği ve doğruluğu hakkında görüş bildirilmesi, mali yönetim ve iç kontrol sistemlerinin değerlendirilmesi suretiyle gerçekleştirilir. Performans denetimi ise hesap verme sorumluluğu çerçevesinde idarelerce belirlenen hedef ve göstergelerle ilgili olarak faaliyet sonuçlarının ölçülmesi suretiyle gerçekleştirilir. Belirtilen denetim türleri Sayıştay Başkanlığı tarafından yayınlanan Düzenlilik Denetim Rehberi ve Performans Denetim Rehberindeki hususlara göre yürütülecektir.

Planlanan denetim türlerinin dışında belediyeler birçok alanda Sayıştay’ın denetim ve gözetimi altındadır. Bu konuda bazı örnekleri sıralayacak olursak:

• Kamu İdarelerince Hazırlanacak Faaliyet Raporları Hakkında Yönetmelik gereği hazırlanan Faaliyet Raporları mart ayı sonuna kadar Sayıştay’a gönderilir.

• Mahalli İdareler Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliği gereği hazırlanan Kesin Hesap Haziran ayının sonuna kadar Sayıştay Başkanlığına gönderilir.

• Kamu İdaresi Hesaplarının Sayıştay’a Verilmesi ve Muhasebe Birimleri İle Muhasebe Yetkililerinin Bildirilmesi Hakkında Usul Ve Esaslar’da belirtilen bilgiler düzenli olarak Sayıştay’a gönderilir.

3.3. Denetim Sonunda Hazırlanan Raporlar ve Raporların Kamuoyuna Duyurulması

Anayasal bir kurum olan Sayıştay, 6085 sayılı Kanun’a göre aşağıdaki raporları hazırlamaktadır²:

• Denetim raporu.

• Dış denetim genel değerlendirme raporu.

• Faaliyet genel değerlendirme raporu.

• Mali istatistikleri değerlendirme raporu.

• Genel uygunluk bildirimi.

• Kamu iktisadi teşebbüsü yıllık denetim raporu.

• Kamu iktisadi teşebbüsleri genel raporu.

• Yargılamaya esas rapor.

• Diğer raporlar.

Diğer taraftan, Sayıştay raporları, Türkiye Büyük Millet Meclisine sunulduğu ve ilgili kamu idarelerine verildiği tarihten itibaren on beş gün içerisinde Sayıştay Başkanı veya görevlendireceği başkan yardımcısı tarafından, kanunların açıklanmasını yasakladığı durumlar hariç kamuoyuna duyurulmaktadır. Raporlar, Sayıştay Denetim Yönetmeliğinin 41.maddesi gereği, kamuoyuna yazılı ve görsel iletişim araçları, internet veya basın açıklaması yolu ile duyurulmaktadır. Kamuoyuna duyurulan Sayıştay raporları ayrıca, Sayıştay Başkanlığının internet sitesinde de yayımlanmaktadır.

Sayıştay Raporları, savunma, güvenlik ve istihbarat ile ilgili kamu idarelerinin ellerinde bulunan devlet mallarının Kanun uyarınca yapılacak denetimi sonucunda hazırlanacak raporların kamuoyuna duyurulmasına ilişkin hususlarda anılan Yönetmelik hükümleri uygulanmamaktadır.

Yukarıda yer verilen raporlardan, denetim raporu ile yargılama esas rapor, belediyeleri yakından ilgilendirmektedir. Bunun nedeni, denetim raporlarının, belediyelerin gelir, gider ve malları ile bunlara ilişkin hesap ve işlemlerinin kanunlara ve diğer hukuki düzenlemelere uygun olup olmadığının tespiti ile mali yönetim ve iç kontrol sistemlerinin amacına uygun olarak kurulup kurulmadığı ve etkin bir şekilde çalışıp çalışmadığı konularında yapılan değerlendirmeler sonucunda; mali rapor ve tabloların denetlenen kamu idaresinin mali durumunu ve faaliyet sonuçlarını tüm önemli yönleriyle doğru ve güvenilir bir biçimde gösterip göstermediği veya mali rapor ve tablolarda önemli hatalar bulunup bulunmadığı yönünde oluşturulan ve cevaplandırılmak üzere kamu idaresine gönderilen rapor olmasından kaynaklanmaktadır.

4. Sayıştay İlamlarının İnfazı

4.1. İlamın Tanımlanması ve Unsurları

Sayıştay denetimi sırasında tespit edilen kamu zararı, ilamla tebliğ edilmektedir. Sorumlular; mevzuata aykırı karar, işlem veya eylemleri ile illiyet bağı kurularak oluşturulan ilamda yer alan kamu zararından tek başlarına veya birlikte tazmin ile yükümlü tutulmaktadır. İlliyet bağı, eylem ile sonuç arasında doğrudan doğruya bir ilişkinin bulunmasıdır.

İlliyet bağı aşağıda örneklenmiştir.

Olay (A) --->> Teknik şartnamede bir firmanın almasına yönelik düzenleme yapılması,

Olay (B) --->>> Tek bir firmanın ihaleye girmesi veya ihaleyi alması

A olayı olmaksızın B olayı gerçekleşmez.

• Birinci olayın yokluğu, vuku bulmaması, ikinci olayın gerçekleşmemesi sonucunu doğurmalı,

• Birinci olay, ikinci olayın vazgeçilmez (gerekli, zorunlu) şartı olmalı,

• Olayların birbirini izlemesi

Öncelik fikri, tek başına illiyet bağını açıklayamaz. Zaman içinde birbirini takip eden iki olay arasındaki bağın illiyet bağı olarak adlandırılabilmesi için, ikinci olayın (sonucun), birinci olayın sonunda zorunlu veya hiç olmazsa, modern fizik ve felsefenin ışığı altında «muhtemel» olarak gerçekleşmesi gerekir.

İlliyet bağına ilişkin aşağıda önemli birkaç Sayıştay kararı da verilmiştir:

“…Bir kamu görevlisinin oluşan kamu zararından sorumlu tutulabilmesi için zararın kamu görevlisinin fiilinin sonucunda oluşması gerekir. Kamu görevlisinin fiili ile kamu zararı arasında bir bağ kurulamazsa kamu görevlisinin sorumluluğundan söz edilemeyecektir.” Yılı 2014, Dairesi 7 Dosya No 41553 Tutanak No 43214 Tutanak Tarihi 14.6.2017

“…Yukarıda belirtilen mevzuat hükümlerine göre, söz konusu ödemelere ilişkin olarak ödeme emri belgesi üzerinde, Gerçekleştirme Görevlisi/Harcama Yetkilisi olarak imzası bulunan görevlilerin ödemeye dayanak teşkil eden meclis kararında dahili olmasa da; sorumluluğu söz konusudur.” Yılı 2013 Dairesi 1 Dosya No 40801 Tutanak No 43021 Tutanak Tarih 26.4.2017

4.2. İlamların tebliği, tavzihi ve düzeltilmesi

Sayıştay ilamları sorumlulara tebliğ edilecektir. Sorumlu ise 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununa göre belirlenen görevlilerdir. İlamlar, genel bütçe kapsamındaki kamu idareleri için Maliye Bakanlığına, ilgili muhasebe birimine ve başsavcılığa tebliğ edilmesi gerekmektedir. Sayıştay dairelerinden veya Temyiz Kurulundan verilen kararlar müphem (karışık) ise taraflardan her biri bunların tavzihini yahut tarafların adı ve soyadı ile sıfatı ve iddiaların sonucuna ilişkin yanlışlıklar ile hüküm fıkrasındaki hesap yanlışlıklarının düzeltilmesini isteyebilmektedirler.

Kararı vermiş olan daire veya Kurul işi inceler ve lüzum görürse dilekçenin bir nüshasını, tayin edeceği süre içerisinde cevap verilmek üzere, diğer tarafa tebliğ edecek ve verilen cevap iki nüsha olmak üzere, bunlardan biri tavzih veya düzeltmeyi isteyen tarafa gönderilecektir. Görevli daire veya Kurulun bu husustaki kararı taraflara tebliğ olunur.

4.3. İlamların İnfazı

Sayıştay ilamları kesinleştikten sonra doksan gün içerisinde yerine getirilmesi gerekmektedir. İlam hükümlerinin yerine getirilmesinden, ilamların gönderildiği kamu idarelerinin üst yöneticileri sorumlu olduğu 6085 sayılı Kanun’da yer almaktadır. İlamlarda gösterilen tazmin miktarı hüküm tarihinden itibaren kanuni faize tabi tutularak, 9/6/1932 tarihli ve 2004 sayılı İcra ve İflas Kanunu hükümlerine göre tahsil edilmesi gerekmektedir. İlamların infazının yerine getirilmemesine ilişkin 6085 sayılı Kanun’da önemli yaptırımlara tabi tutulmuştur. Şöyle ki, anılan Kanun’un Kamu idareleri ve görevlilerinin sorumluluğu başlıklı 9. maddesinin 3. fıkrasında aşağıdaki hükümlere yer verilmiştir:

“Hesabı bu Kanun hükümlerine göre zamanında ve tam olarak vermeyen sorumlular veya diğer ilgililer ile Sayıştay denetimine giren kamu idareleri görevlilerinden, denetleme ve yargılama sırasında, istenilen her çeşit bilgi, belge ve defterleri vermeyen ve denetleme ve yargılamayı güçleştirenlerin aylıkları, Sayıştay’ın istemi üzerine ilgili kamu idarelerince, hesabı veya istenen bilgi, belge ve defterleri eksiksiz verinceye kadar yarım olarak ödenir. Yarım aylık kesilmeye başlandığı tarihten itibaren muhasebe yetkilileri en çok üç ay, diğer görevliler ise Sayıştayca belli edilen süre içinde yine hesabı veya istenilen bilgi, belge ve defterleri vermez veya denetleme ve yargılamayı güçleştiren sebepleri ortadan kaldırmazlarsa, bu defa ilgili kamu idarelerince mevzuatındaki usule göre görevden uzaklaştırılarak haklarında gerekli soruşturma veya kovuşturma yapılır.”

Yukarıda yer verilen yaptırımlar, sözü edilen kanun maddesinin 4. fıkrası gereği ilamlarım infazını yerine getirmeyenler içinde uygulanacaktır.

İlamların infazının izlenmesi görevi ise Sayıştay Başsavcılığıdır. Denetimler esnasında Sayıştay ilamlarının infazının izlenmediği ve gereklerinin yerine getirilmediği tespit edilirse durum bir yazı ile Sayıştay Başkanlığına bildirilmesi gerekmektedir.

5. Sonuç

Belediyelerin; faaliyet ve işlemlerinde hataların önlenmesine yardımcı olmak, çalışanların ve belediye teşkilatının gelişmesine, yönetim ve kontrol sistemlerinin geçerli, güvenilir ve tutarlı duruma gelmesine rehberlik etmek amacıyla yapılan denetimleri belediyeler için önem arz etmektedir. Bu denetimler sonucunda yaptırımlar ile karşılaşmamak için gerek üst yöneticilerin gerekse de personellerin iş ve işlemlerini yasal mevzuata uygun olarak gerçekleştirmesi gerekmektedir. Yukarıda belediyeler için temel bazı mevzuat hükümleri örnek olarak verilmiştir. Bu temel mevzuat üst yöneticiler ve asıl uygulayıcı olan belediye personellerince bilinmeli ve değişiklikler takip edilmeli ve özellikle harcama sürecinde yer alan görevliler ile riskli olarak tanımlanan görevleri gerçekleştiren personellerin periyodik olarak bu konularda eğitimlere katılması sağlanmalıdır.

Kaynaklar

Şahin İpek, E. (2018). "Belediyelerde Mali Denetimin Önemi Ve Niteliği: Türkiye’deki Uygulamalar Bakımından Bir Değerlendirme" Pamukkale Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü Dergisi, sayı 33, Denizli, s. 61-84.

<>

Sayıştay Denetim Yönetmeliği, madde:10

<>

Taner ERASLAN Sayıştay İlamlarının İnfazı

<>